2. วิธีการปฏิรูประบบบริหารราชการแผ่นดินครั้งใหญ่

ภาพรวม

พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงเริ่มทดลองระบบราชการแบบตะวันตกในกรมทหารมหาดเล็ก (ชื่อเต็ม - กรมทหารมหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์) เป็นครั้งแรกของประเทศไทยเมื่อ พ.ศ. 2413 เพื่อเป็นต้นแบบการทดลองจัดตั้ง “กรม” ที่มีระบบราชการแบบตะวันตก ต่อมาในปี พ.ศ. 2417 - 2429 ทรงขยายการทดลองจัดตั้ง “กรมแบบตะวันตก” ไปจัดตั้งในกรมทหารอื่น ๆ เช่น กรมทหารรักษาพระองค์ กรมทหารล้อมวัง กรมทหารหน้า กรมทหารฝีพาย กรมทหารปืนใหญ่ กรมทหารช้าง กรมทหารเรือพระที่นั่งเวสาตรี กรมอรสุมพล และกรมพลเรือนอื่น ๆ เช่น หอรัษฎากรพิพัฒน์ กรมโทรเลข กรมไปรษณีย์ ต่อมารวมกันเป็นกรมไปรษณีย์และโทรเลข เป็นต้น

การทดลองต้นแบบของ “กระทรวง” แบบตะวันตกเกิดขึ้นในปี พ.ศ. 2430 เริ่มจากการทดลองจัดตั้งเป็น “กรมยุทธนาธิการ” ซึ่งเป็นกรมใหญ่มีฐานะเทียบเท่ากระทรวงเป็นแห่งแรก โดยรวมกรมทหารที่จัดเป็นแบบตะวันตกแล้ว 9 กรม ให้รวมอยู่ในการบังคับบัญชาของกรมยุทธนาธิการ (กรมทหารมหาดเล็ก กรมทหารรักษาพระองค์ กรมทหารล้อมวัง กรมทหารหน้า กรมทหารฝีพาย กรมทหารปืนใหญ่ กรมทหารช้าง กรมทหารเรือพระที่นั่งเวสาตรี กรมอรสุมพล) และทำการแก้ไขโครงสร้างระบบราชการให้เป็นแบบตะวันตก เช่น แก้ไขอัตราและตำแหน่งข้าราชการ จัดแบ่งภาระงาน การเบิกจ่ายเงินเดือน รวมทั้งการปรับปรุงแก้ไขปัญหาข้อบกพร่องต่าง ๆ ให้หมดไป เมื่อประสบการทดลองจัดตั้งระบบราชการระดับกระทรวงตามแบบตะวันตกประสบสำเร็จในปี พ.ศ. 2433 จึงเปลี่ยนชื่อ “กรมยุทธนาธิการ” เป็น “กระทรวงยุทธนาธิการ” ซึ่งการทดลองจัดตั้งต้นแบบกระทรวงแบบตะวันตกใน “กรมยุทธนาธิการ” ถือเป็นขั้นตอนสำคัญที่สุดที่นำไปสู่การปฏิรูประบบบริหารราชการแผ่นดินทั่วทั้งประเทศในปี พ.ศ. 2435

45 ประวัติศาสตร์การแพทย์และสาธารณสุขไทย

ในปี พ.ศ. 2433 ที่การทดลองระบบราชการกระทรวงในกรมยุทธนาธิการประสบความสำเร็จแล้ว พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงขยายการทดลองจัดตั้งกระทรวงแบบตะวันตกในกระทรวงอื่น ๆ ด้วย เช่น กระทรวงพระธรรมการ กระทรวงเกษตราธิการ กระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ซึ่งกระทรวงเหล่านี้ปรากฏชื่อในช่วง พ.ศ. 2432 - 2433 เนื่องจากเป็นกระทรวงที่อยู่ในระยะทดลองจัดตั้ง จึงยังไม่ใช่การจัดตั้งกระทรวงอย่างเป็นทางการ

การจัดทำค่าตอบแทนเป็นอัตราเงินเดือนข้าราชการ แบบขั้นบันได เหมือนตะวันตกของ “กระทรวงยุทธนาธิการ” ทำให้การใช้จ่ายงบประมาณมีประสิทธิภาพกว่าเดิม ซึ่งระบบราชการแบบเก่าจะจ่ายค่าตอบแทนเป็นเบี้ยหวัดรายปี และแต่ละกรมมีอัตราเบี้ยหวัดแตกต่างกันมากไม่สัมพันธ์กับภาระงาน กระทรวงยุทธนาธิการจึงเป็นต้นแบบกระทรวงแบบตะวันตกที่สมบูรณ์และใช้เป็นต้นแบบจัดตั้ง 12 กระทรวงใน พ.ศ. 2435 เพื่อปฏิรูประบบราชการทั้งประเทศ

กระบวนการปฏิรูประบบราชการทั้งประเทศเริ่มต้นขึ้นในปี พ.ศ. 2435 และสิ้นสุดลงในปี พ.ศ. 2440 เป็นเวลาราว 5 ปีจึงประสบความสำเร็จสามารถยกเลิกการปกครองกฎหมายตราสามดวง 2 ฉบับ คือ พระไอยการตำแหน่งนาทหารหัวเมืองและพระไอยการตำแหน่งนาพลเรือนได้โดยสมบูรณ์

ระบบราชการแบบตะวันตกที่จัดขึ้นใหม่ทั่วประเทศในระยะแรกเริ่มนี้ยังมีข้อบกพร่องอยู่ จึงมีการแก้ไขปรับปรุงให้เหมาะสมมาเป็นระยะ ๆ จนสิ้นรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้า-เจ้าอยู่หัว ระบบราชการแบบใหม่ก็มีเสถียรภาพเป็นส่วนใหญ่ ยกเว้นอำนาจปกครองระบบราชการฝ่ายพลเรือนที่ยังคงแบ่งแยกเป็น 2 ส่วน คือ อยู่ที่กระทรวงนครบาลส่วนหนึ่งและอยู่ที่กระทรวงมหาดไทยอีกส่วนหนึ่ง ทำให้การว่าราชการฝ่ายพลเรือนมีอุปสรรคเพราะทั้งสองกระทรวงมีวิธีปฏิบัติราชการแตกต่างกัน พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ยุบกระทรวงนครบาลและรวมงานไว้ในกระทรวงมหาดไทยในปี พ.ศ. 2465 จึงเหลือกระทรวงมหาดไทยเพียงกระทรวงเดียว ทำให้อำนาจปกครองระบบราชการฝ่ายพลเรือนเป็นเอกภาพ การพัฒนาประเทศจึงดำเนินไปอย่างรวดเร็ว

ทั้งนี้อำนาจปกครองระบบราชการของไทยแบ่งเป็น 2 ฝ่าย คือ อำนาจฝ่ายทหารและอำนาจฝ่ายพลเรือน โดยอำนาจปกครองระบบราชการฝ่ายทหารรวมกันอยู่ภายใต้กระทรวงกลาโหมเป็นเอกภาพตั้งแต่ปี พ.ศ. 2437 หลังจากการจัดปันหน้าที่ระหว่างกระทรวงกลาโหมกับกระทรวงมหาดไทยแล้วเสร็จ ส่วนอำนาจปกครองระบบราชการฝ่ายพลเรือนเพิ่งรวมกันอยู่ภายใต้กระทรวงมหาดไทยในปี พ.ศ. 2465 ภายหลัง

ขั้นตอนการปฏิรูประบบราชการแผ่นดินในสมัยรัชกาลที่ 5

การปฏิรูประบบราชการไทยให้เป็นระบบแบบตะวันตกในครั้งนี้ นับจากจุดเริ่มต้นคือ เริ่มทดลองในกรมมหาดเล็ก จนถึงจุดสุดท้ายคือ รวมอำนาจปกครองพลเรือนมหาดไทยและนครบาลเป็นหนึ่งเดียว จะใช้ระยะเวลาทั้งหมดราว 52 ปี (พ.ศ. 2413 - 2465) แบ่งเป็น 3 ขั้นตอนสำคัญ ดังนี้

ขั้นที่ 1 การทดลองระบบราชการ : Government Prototypes พ.ศ. 2413 - 2434 (22 ปี)

46 ประวัติศาสตร์การแพทย์และสาธารณสุขไทย

ขั้นที่ 2 การปฏิรูประบบราชการ : Government Reform พ.ศ. 2435 - 2440 (5 ปี)

ขั้นที่ 3 การแก้ไขปรับปรุงระบบราชการ : Government Reorganization พ.ศ. 2441 - 2465 (25 ปี)

การทดลองระบบราชการ - Government Prototypes (Sandbox) หมายถึง การทดลองต้นแบบของระบบราชการแบบตะวันตก เป็นการทดลองที่จำกัดอยู่ภายในหน่วยงานขนาดเล็ก ทรงตราพระราชบัญญัติหรือประกาศกฎหมายใหม่สำหรับใช้ปฏิบัติราชการแบบใหม่เป็นการเฉพาะ ในขณะเดียวกัน ระบบราชการแบบเก่ายังคงดำเนินการตามปกติในระยะทดลองนี้ ดังคำอธิบายว่า “เราได้เคยทดลองรู้มาแล้ว ตั้งแต่เวลาเปนตุกกระตา” ปรากฏใน “พระราชดำรัสตอบความเห็นของผู้ที่จะให้เปลี่ยนแปลงการปกครอง จ.ศ. 1247” เมื่อวันที่ 29 เมษายน พ.ศ. 2428 ดังนี้

...ในเบื้องต้นนี้ เราขอตอบแก่ท่านทั้งปวงว่า เราชอบใจอยู่ในการซึ่งพระบรมวงษานุวงษ แลข้าราชการของเราได้ไปเหนการในประเทศอื่น แล้วรฦกถึงประเทศของตน ปรารถนาที่จะป้องกันอันตราย แลจะให้มีความยั่งยืนมั่นคงอยู่ในอำนาจอันเปนอิศรภาพ ในข้อความบันดาที่ได้กล่าวมาแล้ว ที่เปนตัวใจความสำคัญทุกอย่างนั้น เรายอมรับว่าเปนการจริงดังนั้น ยกไว้แต่ข้อเลกน้อยบางข้อ ซึ่งบางทีจะเปนเข้าใจผิดไป แต่หาเหนควรที่จะยกขึ้นพูดในที่นี้ไม่ แต่เราขอแจ้งความแก่ท่านทั้งปวง ให้ทราบพร้อมกันด้วยว่าความที่น่ากลัวอันตรายอย่างใดซึ่งได้กล่าวมานั้น ไม่เปนการที่จะแลเหนได้ขึ้นใหม่ของเราเลย แต่เปนการได้คิดเหนอยู่แล้วทั้งสิ้น แลการที่ควรจะทำนุบำรุงให้เจริญอย่างไรเล่า เราก็มีความปรารถนาแรงกล้าที่จะได้จัดการนั้น ให้สำเรจตลอดไปได้ ไม่ต้องมีความห่วงระแวงอย่างหนึ่งอย่างใด ว่าเราจะเปนผู้ขัดขวางในการซึ่งจะเสียอำนาจซึ่งเรียกว่าแอบโซลูดเปนต้นนั้นเลย เพราะ เราได้เคยทดลองรู้มาแล้ว ตั้งแต่เวลาเปนตุกกระตา ซึ่งไม่มีอำนาจอันใดเลยทีเดียว นอกจากชื่อ จนถึงเวลาที่มีอำนาจขึ้นมาโดยลำดับจนเต็มบริบูรณ์ในบัดนี้...(6)

การปฏิรูประบบราชการ - Government Reform คำว่า Government Reform นี้ เป็นพระราชดำรัสในพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว หมายถึง การปฏิรูประบบราชการทั้งประเทศ ยกเลิกระบบราชการแบบเก่าทั้งหมด เปลี่ยนเป็นระบบราชการแบบตะวันตกหรือแบบใหม่ ยกเลิกกฎหมายตราสามดวงฉบับโครงสร้างและตำแหน่งขุนนาง คือ พระไอยการตำแหน่งนาทหารหัวเมืองและพระไอยการตำแหน่งนาพลเรือน ดังคำอธิบายว่า “คอเวอนเมนต์รีฟอม” ปรากฏใน “พระราชดำรัสตอบความเห็นของผู้ที่จะให้เปลี่ยนแปลงการปกครอง จ.ศ. 1247” เมื่อวันที่ 29 เมษายน พ.ศ. 2428 ดังนี้

47 ประวัติศาสตร์การแพทย์และสาธารณสุขไทย

...คือราชการในเมืองเรานี้ ถ้าจะเทียบกับประเทศอื่น ๆ การแต่เดิม ๆมานั้น การเอกเสกคิวติฟกับลิยิสเลตีฟ รวมอยู่ในเจ้าแผ่นดินกับเสนาบดีโดยมาก แต่ครั้งมาเมื่อริเยนซีในตอนต้น อำนาจนั้นก็อยู่แก่ริเยนต์แลเสนาบดีทั้งสองอย่าง ครั้นภายหลังมาเมื่อเราค่อยมีอำนาจขึ้น ตำแหน่งเอกเสกคิวติฟนั้นเปนที่หวงแหนของริเยนต์แลจนถึงเสนาบดี แต่ลิยิสเลติฟนั้นหาใคร่จะมีผู้ใดชอบใจไม่ เราจึ่งได้จับอุดหนุนการลิยิสเลติฟขึ้นจนถึงมีเคาซิลที่ปฤกษาทำกฎหมายเนือง ๆ เปนต้น จนตกลงเปนเสนาบดี เปนคอเวอนเมนต์ เราก็กลายเปนหัวหน้าของพวกลิยิสเลติฟเคานซิล เปนออปโปลิชั่นของคอเวอนเมนต์ตรง...

...เพราะฉะนั้น การต้องการในเมืองเราเวลานี้ ที่เปนต้องการสำคัญนั้นคือ คอเวอนเมนต์รีฟอม จำเปนที่จะให้พนักงานของข้าราชการแผ่นดินทุก ๆ กรม ทำการให้ได้เนื้อเตมหน้าที่ แลให้ได้ประชุมปฤกษาหาฤๅกัน ทำการเดินให้ถึงกันโดยง่ายโดยเร็ว ทำการรับผิดชอบในน่าที่ของตัว หลีกลี้ไม่ได้ นี่เปนความต้องการอย่างหนึ่ง...(7)

การแก้ไขปรับปรุงระบบราชการ - Government Reorganization หมายถึง การปรับปรุงโครงสร้างราชการแบบใหม่ให้สอดคล้องกับความต้องการและความพร้อมของประเทศในขณะนั้น เช่น ตั้งหน่วยงานใหม่ ยุบหน่วยงานเดิม โอนย้ายอำนาจหน้าที่ เป็นต้น คำว่า “Reorganization” เป็นคำที่มูลนิธิ Rockefeller ใช้เรียกการปฏิรูปโรงเรียนแพทย์ในสมัยรัชกาลที่ 6 มูลนิธิ Rockefeller มองว่ากระบวนการดังกล่าวเรียกว่า “Reorganization” ดังนั้นการปรับปรุงระบบราชการแบบใหม่ที่เกิดขึ้นหลังจาก พ.ศ. 2440 จึงควรเรียกว่าเป็นการ “Reorganization” ตามแบบมูลนิธิ Rockefeller

ขั้นที่ 1 การทดลองระบบราชการแบบใหม่ : Government Prototypes (Sandbox) : พ.ศ. 2413 - 2434 เวลา 22 ปี

เมื่อปี พ.ศ. 2413 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวเสด็จประพาสเมืองสิงคโปร์ ในแหลมมลายู เมืองปัตตาเวีย (ชื่อเก่าของเมืองจาการ์ตา) และเมืองสมารังในประเทศอินโดนีเซีย ทอดพระเนตรการจัดระบบราชการแบบตะวันตกของหน่วยงานต่าง ๆ ในเมืองอาณานิคม หลังจากเสด็จพระราชดำเนินกลับ ทรงเริ่มทดลองระบบราชการแบบตะวันตกขึ้นในกองทหารมหาดเล็ก เริ่มต้นจากการยกกอง “ทหารสองโหล” ตั้งขึ้นเป็น “กองทหารมหาดเล็กรักษาพระองค์” ทรงดำรงพระอิสริยยศเป็นนายพันเอก ตำแหน่งผู้บังคับการกองทหารมหาดเล็กรักษาพระองค์ ต่อมาในปี พ.ศ. 2414 ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ “กองทหารมหาดเล็กรักษาพระองค์” เป็น “กอมปนีทหารมหาดเล็กรักษาพระองค์” และในปี พ.ศ. 2416 “กอมปนีทหารมหาดเล็กรักษาพระองค์” ยกขึ้นเป็น “กรมทหารมหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์”8 จาก พ.ศ. 2413 เป็นต้นไป คือจุดเริ่มต้นของการทดลองระบบราชการแบบใหม่ ที่ขยายการทดลองตามลำดับ ไปจนถึง พ.ศ. 2434 แบ่งออกเป็น 4 ระยะย่อย ดังนี้

48 ประวัติศาสตร์การแพทย์และสาธารณสุขไทย

49 ประวัติศาสตร์การแพทย์และสาธารณสุขไทย

1) ทดลอง “กรมเดียว” : Single Department Prototype พ.ศ. 2413 - 2416

มีการทดลองจัดตั้งระบบราชการทหารแบบตะวันตกในกรมทหารมหาดเล็ก (ชื่อเต็ม กรมทหารมหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์) ใช้เวลาราว 3 ปีในการยก “กองทหารสองโหล” พ.ศ. 2413 ขึ้นเป็น “กรมทหารมหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์” ในปี พ.ศ. 2416 จึงสามารถจัดตั้งโครงสร้างตำแหน่งข้าราชการทหารตามแบบประเทศอังกฤษ เรียกชื่อตำแหน่งต่าง ๆ ทับศัพท์เป็นภาษาอังกฤษ เมื่อระบบราชการแบบตะวันตกในกรมทหารมหาดเล็กมีประสิทธิภาพดีพอสมควร จึงให้ขยายไปจัดในกรมทหารและกรมพลเรือนอื่น ๆ เพิ่มเติม

2) ทดลอง “หลายกรม” : Multiple Department Prototypes พ.ศ. 2416 - 2429

วันที่ 4 มิถุนายน พ.ศ. 2416 ประกาศ “พระราชบัญญัติสำหรับหอรัษฎากรพิพัฒน์ จุลศักราช 1235” จัดตั้งหอรัษฎากรพิพัฒน์ขึ้น เพื่อเป็นสำนักงานกลางสำหรับเก็บเงินผลประโยชน์รายได้ภาษีอากรของแผ่นดินรวมไว้แห่งเดียว

วันที่ 16 พฤศจิกายน พ.ศ. 2416 มีพระราชพิธีบรมราชาภิเษกครั้งที่ 2(9) เมื่อพระองค์ทรงเจริญพระชนมพรรษาครบ 20 พรรษา มีพระราชอำนาจเต็ม และเริ่มการปฏิรูปในส่วนต่าง ๆ อาทิ การสิ้นสุดตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ของสมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์ (ช่วง บุนนาค) ประกาศเปลี่ยนธรรมเนียมจากการหมอบเฝ้า เป็นการยืนเฝ้าตามตำแหน่ง ไม่ใช้ธรรมเนียมหมอบคลานอีกต่อไป โดยตราเป็นกฎหมาย(10)

วันที่ 8 พฤษภาคม พ.ศ. 2417 ประกาศพระราชบัญญัติเคาน์ซิลออฟสเตด คือ การตั้งที่ปฤกษาราชการแผ่นดิน จ.ศ. 1236 และพระราชบัญญัติปรีวีเคาน์ซิล คือ การตั้งที่ปฤกษาในพระองค์(11) (สภาองคมนตรีในปัจจุบัน) มีหน้าที่ถวายคำปรึกษาและความคิดเห็นต่าง ๆ ด้านนิติบัญญัติ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงเป็นประธานในที่ประชุม เมื่อข้อราชการใดเป็นที่เห็นชอบของเสียงส่วนใหญ่ในที่ประชุม ก็ให้ออกเป็นกฎหมายบังคับใช้ต่อไป นับเป็นการปฏิรูประบบราชการแบบตะวันตกส่วนบนสุด คือ การปฏิรูปวิธีปกครองประเทศ โดยการเปลี่ยนแปลงจากวิธีปกครองแบบเก่า พระมหากษัตริย์ทรงว่าราชการโดยพระองค์เอง มาเป็นระบบคณะกรรมการ ใช้มติที่ประชุมดำเนินการปกครองประเทศ มีลักษณะแบบเดียวกับคณะรัฐมนตรี

พ.ศ. 2423 ทรงประกาศ “พระราชบัญญัติทหารหน้า”(12) เพื่อปฏิรูปกรมทหารหน้าให้เป็นระบบราชการแบบใหม่ โดยยุบรวม 4 กรมย่อยในกรมทหารหน้า ได้แก่ กองทหารอย่างยุโรป กองทหารมหาดไทย กองทหารกลาโหม และกองทหารเกณฑ์หัด รวมไว้ในกรมทหารหน้ากรมเดียวและปฏิรูประบบบริหารจัดการใหม่ ให้แบ่งเป็นหมวด หมวดละ 100 - 200 คน ในแต่ละหมวด มีตำแหน่งคณารักษ์ คณานุรักษ์ สมุหบาญชี รองสมุหบาญชี นายหมวด รองหมวด ผู้ช่วยหมวด และให้สิบเหล่า รวมเป็นหนึ่งแสนยากร (หรือกองพัน) ในหนึ่งแสนยากรให้มีแสนยาธิบดี แสนยานุบดี พลารักษ์ ถือกฎหมาย ถือบาญชี เก็บเงิน เก็บสรรพยุทธ ตระลาการ สารวัด เป็นต้น(13) ในระยะนี้จึงมีการเปลี่ยนแปลงสำคัญ 2 ประการ คือ

1. การขยายการทดลองระบบราชการแบบใหม่ไปสู่กรมทหารและกรมพลเรือนอื่น ๆ อีกหลายกรม เช่น กรมทหารหน้า กรมไปรษณีย์และโทรเลข หอรัษฎากรพิพัฒน์ เป็นต้น

50 ประวัติศาสตร์การแพทย์และสาธารณสุขไทย

2. การบัญญัติพระราชบัญญัติและประกาศกฎหมายใหม่ ๆ สำหรับการปฏิบัติราชการแบบตะวันตกของหน่วยงานราชการที่ทำการทดลองระบบราชการแบบตะวันตกแล้วประสบความสำเร็จ เช่น พระราชบัญญัติข้อบังคับกรมทหารมหาดเล็ก พ.ศ. 2420 พระราชบัญญัติทหารหน้า พ.ศ. 2423 เป็นต้น

พ.ศ. 2428 เจ้านายและข้าราชการพากันเข้าชื่อทำหนังสือกราบบังคมทูลความเห็นจัดการเปลี่ยนแปลงระเบียบราชการแผ่นดิน จ.ศ. 1247(14) เป็นที่ทราบกันทั่วไปในชื่อ “เหตุการณ์ ร.ศ. 103” เมื่อวันที่ 8 มกราคม พ.ศ. 2428 ต่อมาในวันที่ 2 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2428 เริ่มต้นการปฏิรูปการศึกษาทั้งประเทศเพื่อให้ราษฎรทั่วประเทศมีความรู้สามัญพื้นฐาน และทรงมี “พระราชดำรัสตอบความเห็นของผู้ที่จะให้เปลี่ยนแปลงการปกครอง จ.ศ. 1247”(15) เมื่อวันที่ 29 เมษายน พ.ศ. 2428 เนื่องจากทรงทดลองจัดการเปลี่ยนแปลงระบบราชการในระดับกรมแบบตะวันตก ที่เริ่มมาตั้งแต่ พ.ศ. 2413 จึงมีความพร้อมมาก

การปฏิรูปการศึกษาทั้งประเทศเมื่อวันที่ 2 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2428 เป็นต้นไป เป็นการทดลองขั้นตอนสุดท้ายของระบบราชการระดับกรมแบบตะวันตก เมื่อสำเร็จจึงพร้อมที่จะยกระดับการทดลองจัดระบบราชการขึ้นเป็นระดับ “กระทรวงแบบตะวันตก” โดยใช้ “กรมยุทธนาธิการ” เป็นกระทรวงต้นแบบแห่งแรก ดังขั้นตอนถัดไป

3) ทดลองจัดตั้ง “กระทรวงเดียว” : Single Ministry Prototypes พ.ศ.2430 - 2432

พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวมีพระราชปรารภว่า คณะเสนาบดีเจ้ากระทรวงแบบเก่านั้นพ้นสมัย ไม่เหมาะกับการงานในขณะนั้น ประจวบกับพระเจ้าน้องยาเธอ กรมหลวงเทวะวงศ์วโรประการ เสนาบดีศาลาว่าการต่างประเทศ (ในขณะนั้นยังไม่ตั้งกระทรวงการต่างประเทศ) จะเสด็จไปร่วมงานฉลองสมเด็จพระนางเจ้าวิกตอเรียครบ 50 พรรษา ระหว่างวันที่ 14 มิถุนายน - 16 กันยายน พ.ศ. 2430 จึงมีพระราชประสงค์ให้ไปศึกษาดูงานระบบเสนาบดีในยุโรป เมื่อกลับจากอังกฤษ กรมพระยาเทวะวงศ์วโรประการกราบบังคมทูลถวายรายงานวิธีการกำหนดตำแหน่งเสนาบดี และเสนอการตั้งกรมใหญ่ขึ้นอีก 6 กรม มีเสนาบดีที่มีศักดิ์เสมอกัน(16) แต่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวมีพระราชดำริว่า “ถ้าจะตั้งกรมใหญ่เพิ่มอีก 6 กรมในทันที การจะไม่เรียบร้อย ด้วยผู้ดำรงตำแหน่งยังไม่คุ้นเคยกับงาน” จึงทดลองธรรมเนียมราชการอย่างใหม่ คือ ทำแบบ Cabinet Council ในปี พ.ศ. 2431 พระองค์เป็นประธานในที่ประชุม นำปรึกษาราชการและบัญชาการแก่เสนาบดีกรมใหญ่ต่าง ๆ ทั้งกรมแบบเก่า (กรมจตุสดมภ์ 4 กรมมหาดไทย 1 กรมกลาโหม 1) และกรมแบบใหม่ (เช่น กรมยุทธนาธิการ กรมศึกษาธิการ เป็นต้น) ทั้งนี้ รูปแบบการประชุมทรงว่าราชการ พัฒนามาจากการทรงงานกับสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินที่ทดลองจัดตั้งขึ้นตั้งแต่ปี พ.ศ. 2417

ในระยะนี้ พระองค์ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ทดลองจัดตั้งกระทรวงในกรมยุทธนาธิการเพียงกรมเดียวไปก่อน ซึ่งพัฒนาจากระบบราชการทหารของประเทศญี่ปุ่นและฝรั่งเศส ตามคำกราบบังคมทูลของสมเด็จพระเจ้าน้องยาเธอ เจ้าฟ้าภาณุรังษีสว่างวงษ์ กรมพระภาณุพันธุ-วงษ์วรเดช ผู้แทนผู้บัญชาการทหารทั่วไป กรมยุทธนาธิการ เมื่อวันที่ 23 มีนาคม พ.ศ. 2432 ความว่า...กรมยุทธนาธิการ...ด้วยเปนทำนองเกี่ยวกับเมืองยี่ปุนฤๅฝรั่งเศสกลาย ๆ...(17)

51 ประวัติศาสตร์การแพทย์และสาธารณสุขไทย

ในขั้นตอนทดลองนี้ กรมยุทธนาธิการได้จัดตั้งระบบปกครองทหารตามแบบตะวันตก คือ แบ่งเป็น 2 กรม คือ กรมทหารบก (ประกอบด้วย 7 กรมย่อย คือ กรมทหารมหาดเล็ก กรมทหารรักษาพระองค์ กรมทหารล้อมวัง กรมทหารหน้า กรมทหารฝีพาย กรมทหารปืนใหญ่ กรมทหารช้าง) และกรมทหารเรือ (ประกอบด้วย 2 กรมย่อย คือ กรมทหารเรือพระที่นั่งเวสาตรีกรมอรสุมพล) มีการแก้ไขตำแหน่ง ปรับอัตราเงินเดือน ปรับปรุงข้อบกพร่องต่าง ๆ ในแต่ละกรม ให้มีความเหมาะสม ก่อนจะเปลี่ยนเป็นโครงสร้างระบบราชการแบบใหม่ และยกขึ้นเป็นกระทรวงยุทธนาธิการใน พ.ศ. 2433(18)

พระบาทสมเด็จพระปิ่นเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงจัดตั้งระบบปกครองทหารตามแบบตะวันตกแบ่งเป็นกรมทหารบกและกรมทหารเรือในพระราชวังบวร (วังหน้า) ตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 4 เมื่อพระบาทสมเด็จพระปิ่นเกล้าเจ้าอยู่หัวสวรรคต เมื่อวันที่ 7 มกราคม พ.ศ. 2408 ข้าราชการวังหน้าถูกโอนกลับไปสังกัดวังหลวงตามโบราณราชประเพณีทุก ๆ กรม ยกเว้นมีที่ต้องจัดพิเศษอยู่ 2 กรม คือ กรมทหารบกและกรมทหารเรือ ด้วยเพิ่งจัดตั้งขึ้นใหม่ในครั้งพระบาทสมเด็จพระปิ่นเกล้าเจ้าอยู่หัว ซึ่งการบังคับบัญชาทหารตามแบบยุโรปไม่ได้รวมขึ้นตรงต่อกรมกลาโหมตามที่บัญญัติไว้ในกฎหมายตราสามดวงฉบับพระไอยการตำแหน่งนาทหารหัวเมือง พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวบัญชาการทหารบกวังหน้า และให้กรมหมื่นบวรวิไชยชาญทรงบัญชาการทหารเรือวังหน้า

จึงเป็นหลักฐานว่าพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงบังคับบัญชาทหารตามแบบยุโรปมาตั้งแต่ พ.ศ. 2408 และ 5 ปีต่อมาในปี พ.ศ. 2413 ทรงเริ่มต้นการปฏิรูปทหารบกวังหลวงให้เป็นแบบตะวันตก โดยเริ่มต้นในกรมทหารมหาดเล็กเป็นแห่งแรก(19)

4) ทดลองจัดตั้งหลายกระทรวง : Multiple Ministry Prototypes พ.ศ. 2432 - 2434

เมื่อการแก้ไขปรับปรุงระบบราชการในกรมยุทธนาธิการประสบความสำเร็จ พ.ศ. 2432 ทรงเริ่มขั้นตอนถัดไป คือการทดลองจัดตั้งหลายกระทรวง (Multiple Ministry Prototypes) ระหว่าง พ.ศ. 2432 - 2434 ได้แก่ กระทรวงพระธรรมการ กระทรวงเกษตราธิการ กระทรวงพระคลังมหาสมบัติ

โดยกระทรวงยุทธนาธิการยังคงเป็นศูนย์กลางของการพัฒนาทดลอง มีโครงสร้างกระทรวงแบบใหม่ที่ลักษณะเหมือนปัจจุบัน พัฒนามาจากระบบราชการทหารของประเทศยุโรป พระเจ้าน้องยาเธอ เจ้าฟ้าภาณุรังษีสว่างวงษ์ กรมพระภาณุพันธุวงศ์วรเดช ผู้แทนผู้บัญชาการทหารทั่วไป กรมยุทธนาธิการ กราบบังคมทูลเมื่อวันที่ 23 มีนาคม พ.ศ. 2432 ความตอนหนึ่งว่า

...การซึ่งได้แบ่งอัตราเงินเดือนไว้เปนต่าง ๆ หลายอย่างดังนี้ ได้อาไศรยอัตราตามแบบอย่างเมืองในประเทษยุโรปเปนหลักถาน เพราะเห็นด้วยเกล้า เปนการดีที่มีเหตุผลอ้างอิงได้ต่าง ๆ ดังนี้...(20)

52 ประวัติศาสตร์การแพทย์และสาธารณสุขไทย

เมื่อกระทรวงยุทธนาธิการพัฒนาระบบราชการกระทรวงจนมีเสถียรภาพสมบูรณ์เพียงพอใน พ.ศ. 2434 จึงใช้เป็นต้นแบบปฏิรูประบบราชการทั้งประเทศใน พ.ศ. 2435 จัดตั้ง 12 กระทรวง ตั้งตำแหน่ง 12 เสนาบดี แบ่งการปกครองประเทศเป็น 12 ส่วนปกครองทั้งประเทศ เป็นรากฐานสำคัญของระบบราชการไทย

ขั้นที่ 2 การปฏิรูประบบราชการ : Government Reform พ.ศ. 2435 - 2440 เวลา 5 ปี

เมื่อสิ้นสุดขั้นตอนทดลองตั้ง “กรมแบบตะวันตก” และ “กระทรวงแบบตะวันตก” แล้ว จึงมีความพร้อมทั้งเรื่องโครงสร้างระบบราชแบบใหม่ อัตราเงินเดือน ตำแหน่งและหน้าที่ ที่สำคัญคือข้าราชการต่าง ๆ รู้สึกคุ้นเคยกับหน้าที่ในตำแหน่งแบบใหม่แล้ว พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้เริ่มต้นการปฏิรูประบบราชการทั่วทั้งประเทศ แบ่งระบบราชการปกครองประเทศออกเป็น 12 ส่วน โดยจัดตั้ง 12 กระทรวง มี 12 เสนาบดีปกครองแต่ละกระทรวง ใช้เวลาปฏิรูปทั้งระบบนาน 5 ปี จึงสามารถจัดตั้งระบบราชการแบบตะวันตกแทนที่ระบบราชการแบบเก่าโดยสมบูรณ์ และยกเลิกอำนาจปกครองของกฎหมายตราสามดวงไปได้ทั้งหมด

บุคคลสำคัญซึ่งเป็นที่ปรึกษาการปฏิรูประบบราชการทั้งระบบให้เป็นแบบตะวันตกได้สมบูรณ์เรียบร้อย คือ มิสเตอร์โรลังยัคมินส์ (Gustave Rolin-Jacquemyns) เข้ารับราชการเป็นที่ปรึกษาราชการแผ่นดินทั่วไปและอัครราชทูตสยาม เมื่อวันที่ 28 พฤศจิกายน พ.ศ. 2435 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ พระราชทานสัญญาบัตรให้โรลังยัคมินส์เป็นเจ้าพระยาอภัยราชาสยามานุกูลกิจ สกลนิติธรรมศาสตราจารย์ มหิบาล-มหาสวาภักดิ์ ปรมัคราชมนตรี อภัยพิริยปรากรมพาหุ เป็นที่ปรึกษาราชการทั่วไป ถือศักดินา 10,000 เมื่อวันที่ 16 พฤศจิกายน พ.ศ. 2439 ท่านกราบบังคมทูลลาออกจากราชการเมื่อวันที่ 5 เมษายน พ.ศ. 2442 หลังจากการปฏิรูประบบราชการของประเทศไทยได้เปลี่ยนไปเป็นแบบตะวันตกโดยสมบูรณ์แล้ว

การปฏิรูปราชการทั้งประเทศใช้ระยะเวลา 5 ปี อาจแบ่งได้ 4 ขั้นตอน ดังนี้

1) พ.ศ. 2435 ตั้ง 12 กระทรวงและ 12 เสนาบดี : แบ่งอำนาจปกครองประเทศเป็น12 ส่วน

มีพระบรมราชโองการประกาศตั้งตำแหน่งเสนาบดีเมื่อวันที่ 24 เมษายน พ.ศ. 2435 เพื่อแบ่งอำนาจปกครองให้กับ 12 กระทรวง เสนาบดี 12 ตำแหน่ง(21) โดยในราชกิจจานุเบกษา ยังมิได้ใช้คำว่ากระทรวงทั้งหมด ยังคงเรียกเป็นกรมบ้าง แต่ผู้บังคับบัญชามีตำแหน่งเป็นเสนาบดีเท่ากันหมด ดังนี้

1) กรมมหาดไทย บังคับบัญชาหัวเมืองฝ่ายเหนือและเมืองลาว

2) กรมพระกลาโหม บังคับบัญชาหัวเมืองฝ่ายใต้ หัวเมืองฝ่ายตะวันออกตะวันตก และเมืองมลายู

3) พระคลัง ว่าการภาษีอากรและงบประมาณแผ่นดิน

53 ประวัติศาสตร์การแพทย์และสาธารณสุขไทย

4) กรมเมืองหรือนครบาล จัดการเกี่ยวกับเรื่องตำรวจและราชทัณฑ์

5) กรมวัง กิจการในพระราชวัง

6) กรมนา หรือกระทรวงเกษตราธิการ ว่าการเกี่ยวกับการเพาะปลูก เหมืองแร่ ป่าไม้

7) กระทรวงการต่างประเทศ จัดการเรื่องเกี่ยวกับการต่างประเทศ

8) กระทรวงโยธาธิการ ว่าการเรื่องการก่อสร้าง ถนน คลอง การช่าง ไปรษณีย์โทรเลข และรถไฟ

9) กระทรวงศึกษาธิการ ว่าการเรื่องการศึกษา การสาธารณสุขและสงฆ์

10) กระทรวงยุติธรรม จัดการเรื่องชำระคดีและการศาล

11) กระทรวงมุรธาธิการ เกี่ยวกับการรักษาตราแผ่นดิน และงานระเบียบสารบรรณ

12) กระทรวงยุทธนาธิการ จัดการเกี่ยวกับเรื่องการทหาร

2) พ.ศ. 2437 ตั้งระบบปกครองเทศาภิบาล : อำนาจปกครองของเสนาบดีกับผู้ว่าราชการเมือง

จัดตั้งระบบแบ่งพื้นที่ประเทศไทยปกครองแบบเทศาภิบาล(22) มี 2 ระบบ คือ ระบบ “มณฑลเทศาภิบาล” สำหรับการแบ่งพื้นที่ประเทศ ปกครองโดยระบบราชการฝ่ายพลเรือน และระบบ “มณฑลทหารบก” สำหรับการแบ่งพื้นที่ประเทศ ปกครองโดยระบบราชการฝ่ายทหาร

วิธีการคือ รวมหัวเมืองต่าง ๆ เป็นกลุ่ม ๆ เรียกว่า “มณฑล” แต่ละมณฑลมี “ขุนนางเทศาภิบาล” ปกครอง ผู้ว่าราชการเมืองขึ้นกับขุนนางเทศาภิบาล และขุนนางเทศาภิบาลขึ้นกับเสนาบดีกระทรวงมหาดไทย ทำให้การว่าราชการเชื่อมโยงส่วนกลางกับส่วนภูมิภาคให้เป็นไปอย่างรวดเร็ว โดยเสนาบดีสั่งราชการกับขุนนางเทศาภิบาล ขุนนางเทศาภิบาลไปสั่งราชการกับผู้ว่าราชการเมือง เป็นผลให้การปกครองประเทศมีประสิทธิภาพมาก

ทั้งนี้ การจัดตั้งกระทรวงกลาโหมเมื่อ พ.ศ. 2435 ยังเป็นแบบโบราณ คือ กระทรวงกลาโหมปกครองพลเรือนและทหารในภาคใต้ กระทรวงมหาดไทยปกครองพลเรือนและทหารในภาคเหนือ เมื่อมีการจัดตั้งระบบปกครองเทศาภิบาลแล้วจึงมีพระบรมราชโองการ “ประกาศจัดปันหน้าที่กระทรวงกลาโหมและกระทรวงมหาดไทย” เมื่อวันที่ 23 ธันวาคม พ.ศ. 2437(23) สลับโอนอำนาจปกครองทหารทั้งหมดไปขึ้นกับกระทรวงกลาโหม และโอนอำนาจปกครองหัวเมืองและพลเรือนทั้งหมดไปขึ้นกับกระทรวงมหาดไทย จึงกำเนิดเป็นกระทรวงกลาโหมแบบปัจจุบัน ทำให้การจัดตั้งระบบปกครองเทศาภิบาลดำเนินการได้สำเร็จ

3) พ.ศ. 2438 ตั้งระบบ “เสนาบดีสภา” : อำนาจปกครองของพระมหากษัตริย์กับเสนาบดี

มีพระบรมราชโองการประกาศ “พระราชบัญญัติรัฐมนตรีและรัฐมนตรีสภา” เมื่อวันที่ 10 มกราคม พ.ศ. 2438(24) เพื่อการจัดตั้ง “เสนาบดีสภา” หรือ “คณะรัฐมนตรี” หรือ Cabinet Council ตามแบบประเทศอังกฤษ เสนาบดีสภาประกอบด้วย เสนาบดีทุกกระทรวง มีพระมหา-กษัตริย์หรือผู้แทนพระองค์เป็นประธานของเสนาบดีสภา เป็นการบริหารราชการแผ่นดินแบบใหม่ ซึ่งพระมหากษัตริย์ว่าราชการด้วยระบบ “เสนาบดีสภา” หรือ “คณะรัฐมนตรี” เช่นเดียวกับปัจจุบัน

54 ประวัติศาสตร์การแพทย์และสาธารณสุขไทย

4) พ.ศ. 2440 ตั้งระบบปกครองท้องที่ : อำนาจปกครองของผู้ว่าราชการเมืองกับราษฎร

มีพระบรมราชโองการประกาศ “พระราชบัญญัติปกครองท้องที่” เมื่อวันที่ 20 พฤษภาคมพ.ศ. 2440(25) เพื่อจัดตั้งระบบการปกครองท้องที่ว่าด้วยระบบอำนาจปกครองผู้ว่าราชการไปถึงราษฎรทุกคน กฎหมายนี้บัญญัติว่า บ้านหรือที่อยู่อาศัยใด ๆ จำนวน 1 หลัง มีเจ้าของบ้าน เรียกว่า เจ้าบ้าน (ราษฎรผู้อาศัยในบ้าน คือ ลูกบ้าน) ให้เจ้าบ้าน 10 บ้าน หรือราษฎรรวมกันไม่เกิน 100คนเป็น 1 หมู่บ้าน ให้เลือกเจ้าบ้าน 1 คนมาเป็นผู้ใหญ่บ้าน ให้นายอำเภอเป็นประธานเลือกตั้ง และให้ผู้ว่าราชการเมืองเป็นผู้มีอำนาจแต่งตั้งผู้ใหญ่บ้าน ให้หมู่บ้าน 10 หมู่บ้านรวมกันเป็น 1 ตำบล ให้ผู้ว่าราชการเมืองเป็นผู้ปักเขตที่ดินของตำบล “พระราชบัญญัติปกครองท้องที่” เป็นกฎหมายระบบตะวันตกฉบับสุดท้ายที่ใช้เพิกถอนอำนาจปกครองประเทศของกฎหมายตราสามดวงโดยสมบูรณ์ ตามอำนาจในมาตรา 6 ประกาศเมื่อวันที่ 20 พฤษภาคม พ.ศ. 2440 ความว่า

...บรรดาพระราชกำหนดกฎหมายแต่ก่อนบทใดข้อความขัดกับพระราชบัญญัตินี้

ให้ยกเลิกบทนั้น ตั้งแต่วันที่ได้ใช้พระราชบัญญัตินี้ไป...

การปฏิรูปราชการทั้งประเทศทั้ง 4 ขั้นตอนนี้ เสร็จสิ้นลงในปี พ.ศ. 2440 สามารถจัดตั้งอำนาจปกครองจากพระมหากษัตริย์ไปสู่เสนาบดี ผู้ว่าราชการเมือง และราษฎรเจ้าบ้านสำเร็จ ประเทศไทยจึงเปลี่ยนเป็นระบบราชการแบบใหม่ทั้งประเทศ แม้ว่าระบบราชการแบบใหม่จะดีกว่าระบบราชการแบบเก่ามากก็ตาม แต่ก็ยังไม่สมบูรณ์ จึงมีการพัฒนาปรับปรุงเป็นระยะจนเกิดเสถียรภาพมั่นคงในแต่ละระบบ

ขั้นที่ 3 การแก้ไขปรับปรุงระบบราชการแบบใหม่ (แบบตะวันตก) : Government Reorganization - ระหว่าง พ.ศ. 2441 - 2465 เวลา 25 ปี

หลังจากการปฏิรูประบบราชการเป็นแบบใหม่ ทดแทนระบบเก่าสำเร็จเป็นส่วนใหญ่ใน พ.ศ. 2440 แล้ว แต่ก็ยังมีข้อบกพร่องและประสบปัญหาอุปสรรคเป็นระยะ ทรงปรับปรุงให้เหมาะสมด้วยการยุบ ย้าย ตัด โอน รวมงานของงานราชการแบบใหม่ที่จัดตั้งแล้ว หรือจัดตั้งงานใหม่เพิ่มเติมเพื่อแก้ปัญหาต่าง ๆ

การปรับปรุงระบบราชการเริ่มตั้งแต่ พ.ศ. 2441 ใช้ระยะเวลายาวนานถึง 25 ปี และเสร็จสมบูรณ์ในรัชกาลที่ 6 ขั้นตอนสุดท้ายของการปฏิรูประบบบริหารราชการแผ่นดินเกิดขึ้นเมื่อพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ยุบกระทรวงนครบาลรวมไว้ในกระทรวงมหาดไทย เมื่อวันที่ 1 สิงหาคม พ.ศ. 2465(26) ทำให้อำนาจการปกครองพื้นที่ประเทศของราชการฝ่ายพลเรือนทั้งหมดรวมกันเป็นหนึ่งเดียวในกระทรวงมหาดไทย ระบบราชการฝ่ายพลเรือนจึงมีเอกภาพและเสถียรภาพ

ระบบบริหารราชการแผ่นดินของประเทศไทยแบบเก่าแบ่งส่วนราชการที่มีอำนาจปกครองประเทศออกเป็น 3 ส่วน คือ

55 ประวัติศาสตร์การแพทย์และสาธารณสุขไทย

1. ส่วนราชการในพระองค์ ปกครองด้วยพระราชอำนาจพระมหากษัตริย์

2. ส่วนราชการฝ่ายทหาร ปกครองด้วยอำนาจกลาโหม

3. ส่วนราชการฝ่ายพลเรือน ปกครองด้วยอำนาจมหาดไทย

ในสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ แบ่งอำนาจปกครองขุนนางทหารในสังกัดกรมกลาโหม อำนาจปกครองขุนนางพลเรือนในสังกัดกรมมหาดไทย ต่อมาในสมัยสมเด็จพระเพทราชามีปัญหาความไม่สงบ มีกบฏมาก จึงทรงแก้ไขอำนาจปกครองของกฎหมายตราสามดวงในหมวดนี้ โดยให้ทหารและพลเรือนรวมกันทั้งภาค เสนาบดีกลาโหมปกครองภาคใต้ และเสนาบดีมหาดไทยปกครองภาคเหนือ ส่วนเมืองหลวงและเมืองปริมณฑลรอบ ๆ ขึ้นตรงกับพระมหากษัตริย์ รวมทั้งกรมทหารต่าง ๆ และกรมพลเรือน (เช่น กรมนครบาล) ที่ตั้งอยู่ในเมืองหลวงด้วย

เมื่อมีการปฏิรูประบบบริหารราชการแผ่นดินให้เป็นระบบตะวันตก ในสมัยรัชกาลที่ 5 ทรงเปลี่ยนระบบปกครองเป็นแบบเสนาบดีสภา (คณะรัฐมนตรี) กรมพระนครบาลจึงยกขึ้นเป็นกระทรวงนครบาล กรมมหาดไทยยกขึ้นเป็นกระทรวงมหาดไทย กรมพระกลาโหมยกขึ้นเป็นกระทรวงกลาโหม เสนาบดีทั้ง 3 กระทรวงจึงมีอำนาจและฐานะเสมอกัน เมื่อมีการจัดปันหน้าที่ (แลกเปลี่ยนอำนาจหน้าที่) ระหว่างกระทรวงกลาโหมและกระทรวงมหาดไทย กระทรวงมหาดไทยจึงได้รับอำนาจปกครองพลเรือนมาเฉพาะหัวเมืองต่างจังหวัดทั้งหมด ส่วนอำนาจปกครองพลเรือนในเมืองหลวงยังเป็นของกระทรวงนครบาล เพื่อดูแล “เมืองหลวง” ที่ต้องการพัฒนาระบบสาธารณูปโภค ถนนหนทาง พัฒนาการคมนาคม การสุขาภิบาลในเมือง และการกำจัดโรค ตลอดจนการปราบปรามโจรผู้ร้าย

ในสมัยรัชกาลที่ 6 เมืองหลวงพัฒนาขึ้นมากแล้ว แต่เกิดปัญหาใหม่คือ เสนาบดีนครบาลและเสนาบดีมหาดไทยปฏิบัติราชการไปคนละทิศทาง ยากต่อการว่าราชการแผ่นดิน จำเป็นต้องบูรณาการอำนาจให้เป็นเอกภาพ เมื่อการจัดตั้งอำนาจปกครองประเทศทั้ง 3 อำนาจนี้เป็นเอกภาพมั่นคงแล้ว การบริหารประเทศจึงเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ นับว่าการปฏิรูประบบบริหารราชการแผ่นดินครั้งใหญ่ดำเนินการสำเร็จโดยสมบูรณ์

56   ประวัติศาสตร์การแพทย์และสาธารณสุขไทย

เชิงอรรถ

1 Regulation กฎระเบียบ

2 สะกดตามต้นฉบับเดิม

3 สำนักหอจดหมายเหตุแห่งชาติ เอกสารรัชกาลที่ 5 มร 5 นก/102 หน้า 102 - 129

4 พระราชดำรัสในพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงแถลงพระบรมราชาธิบายการแก้ไขการปกครองแผ่นดิน. (พระนคร : โรงพิมพ์โสภณพิพรรฒธนากร, 2470), หน้า 1.

5 สำนักหอจดหมายเหตุแห่งชาติ เอกสารรัชกาลที่ 5 กร.5 บ/8 บ 1.4/1 เจ้านายและข้าราชการกราบบังคมทูลจัดการเปลี่ยนแปลงระเบียบราชการแผ่นดิน

6 สำนักหอจดหมายเหตุแห่งชาติ เอกสารรัชกาลที่ 5 กร.5 บ/8 บ 1.4/4 พระราชดำรัสตอบความเห็นของผู้ที่จะให้เปลี่ยนแปลงการปกครอง จ.ศ. 1247

7 เรื่องเดียวกัน

8 กระทรวงกลาโหม, ตำนานกรมทหารบกราบที่ 1 มหาดเล็กรักษาพระองค์ ในพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว พ.ศ. 2464, พิมพ์ครั้งที่ 2 (พระนคร : โรงพิมพ์บำรุงนุกูลกิจ, 2466), หน้า 3 - 8

9 “พระราชพิธีบรมราชาภิเศกในพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว” ราชกิจจานุเบกษา 1 แผ่นที่ 6 (ปีจอฉศก 1236), หน้า 41.

10 “ประกาศเปลี่ยนธรรมเนียมใหม่” ราชกิจจานุเบกษา 1 แผ่นที่ 6 (ปีจอฉศก 1236), หน้า 41.

11 “ประกาศการในที่ปฤกษาราชการแผ่นดิน และว่าด้วยปฤกษาจัดการในเคาน์ซิลออฟสเตด คือที่ปฤกษาราชการแผ่นดิน” ราชกิจจานุเบกษา 1 แผ่นที่ 6 (ปีจอฉศก 1236), หน้า 46 - 48

12 สำนักหอจดหมายเหตุแห่งชาติ เอกสารรัชกาลที่ 5 หมวดเบ็ดเตล็ด กร 5 บ/40 เรื่องกำหนดตำแหน่งยศศักดินาในกรมทหารน่า จ.ศ. 1242 ร.ศ. 99

13 ซึ่งแต่เดิมนั้น การแบ่งโครงสร้างระบบราชการแบบเก่าตามกฎหมายตราสามดวง คือ กรมใหญ่ 1 กรม แบ่งเป็นกรมซ้ายและกรมขวา มีอธิบดีหรือจางวางกำกับกรมใหญ่ แต่ละกรมซ้ายหรือกรมขวาจะมีเจ้ากรม ปลัดกรม ขุน - หมื่น - พัน มีชื่อประจำกรม และมีกำลังพลคือ เลก หมายถึงเป็นพลทหารหรือคนงาน ตำแหน่งต่าง ๆ มีอำนาจลดหลั่นลงมาตามลำดับ

14 สำนักหอจดหมายเหตุแห่งชาติ เอกสารรัชกาลที่ 5 กร 5 บ/8 พระราชดำรัสตอบความเห็นผู้ที่จะให้เปลี่ยนแปลงการปกครอง จ.ศ. 1247

15 สำนักหอจดหมายเหตุแห่งชาติ มร 5 นก/44 หน้า 346 - 647

16 สำนักหอจดหมายเหตุแห่งชาติ เอกสารส่วนพระองค์ สบ.16 สมเด็จฯ กรมพระยาเทวะวงศ์วโรปการ มสบ 16/9 เรื่องลายพระหัตถ์กราบบังคมทูลเมื่อครั้งเสด็จยุโรป 14 มิถุนายน - 16 กันยายน พ.ศ. 2430

17 สำนักหอจดหมายเหตุแห่งชาติ มร 5 นก/102 หน้า 102 - 129

18 สำนักหอจดหมายเหตุแห่งชาติ เอกสารรัชกาลที่ 5 หนังสือกราบบังคมทูล มร 5 นก/84 หน้า 65 - 85

19 สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ. ตำนานวังน่า ครั้งรัชกาลที่ 5. (พระนคร : หอพระสมุดวชิรญาณ, 2461), หน้า 78

20 สำนักหอจดหมายเหตุแห่งชาติ มร 5 นก/102 หน้า 102 - 129

21 “ประกาศตั้งตำแหน่งเสนาบดี” ราชกิจจานุเบกษา 9 แผ่นที่ 4 (24 เมษายน ร.ศ. 111), หน้า 25 - 28

22 “ประกาศกระทรวงมหาดไทย” ราชกิจจานุเบกษา 33 (28 พฤษภาคม พ.ศ. 2459), หน้า 51

23 สำนักหอจดหมายเหตุแห่งชาติ เอกสารรัชกาลที่ 5 กระทรวงมหาดไทย มร 5 ม/5/1 - ม1.4/33 ประกาศจัดปันหน้าที่กระทรวงกลาโหมและกระทรวงมหาดไทย

24 “พระราชบัญญัติรัฐมนตรีและรัฐมนตรีสภา” ราชกิจจานุเบกษา 11 แผ่นที่ 42 (13 มกราคม 113), น่า 329 - 333

25 “พระราชบัญญัติปกครองท้องที่” ราชกิจจานุเบกษา 14 แผ่นที่ 9 (30 พฤษภาคม 116), หน้า 105 - 123

26 “ประกาศรวมการปกครองท้องที่และแบ่งปันหน้าที่ระหว่างกระทรวงมหาดไทยกับกระทรวงยุติธรรม” ราชกิจจานุเบกษา 39 (2 สิงหาคม 2465), หน้า 80